מכלי משקה גדולים – שאלות ותשובות

חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט – 1999 (להלן "חוק הפיקדון") קובע את חובתם של יצרני משקאות לאיסוף ולמיחזור מכלי המשקה הריקים. החובה בחוק הפיקדון מוטלת על יצרנים ויבואנים באופן ישיר.

בהסתמך על ביקורת דיווחי היצרנים והיבואנים על השר להגנת הסביבה להודיע על אחוז האיסוף של מכלי משקה גדולים בכלל המשק, ולהודיע אם יוחל עליהם פיקדון או לא.

. א. מהו עיקר ההסדר למכלי משקה קטנים בחוק הפיקדון?

מכל משקה החייב בפיקדון הוא מכל משקה שקיבולתו 0.1 ליטר ועד 1.5 ליטר (לא כולל), למעט חלב ומוצריו ומכלי משקה העשויים בעיקרם מנייר וקרטון.

יעד האיסוף למכלי המשקה בפיקדון הוא 77% – מסך מכלי המשקה בפיקדון הנמכרים בישראל בשנה. יעד המיחזור הוא 90% מסך המכלים הנאספים.

מנגנון האיסוף בחוק הפיקדון הוא באמצעות פיקדון המוטל על כל מכל משקה ובכך הופך כל מכל ריק לבעל ערך כספי במטרה ליצור תמריץ לצרכן להחזיר את המכל הריק לצורך קבלת דמי הפיקדון חזרה. תפיסה זו של יצירת ערך כספי לפסולת נועדה להביא לניקיון השטחים הפתוחים.

ב.      מהו אם כן ההסדר בחוק למכלי משקה גדולים 1.5 ליטר ומעלה?

בתיקון מס' 4 לחוק הפיקדון (משנת 2010) נקבעו מספר סעיפים הקובעים הסדר עתידי המטיל חובה על יצרנים ויבואנים של מכלי משקה גדולים, שנכנס לתוקף ביום 1.1.2016. עיקרי ההסדר:

1.       יצרן ויבואן יאספו, בכל שנה, מכלי משקה גדולים ריקים בשיעור של 55% לפחות מסך מכלי המשקה הגדולים ששיווקו באותה שנה, וימחזרו לפחות 90% ממכלי המשקה שאספו.

לדוגמה – אם יצרן מכר 1,000,000 מכלי משקה גדולים, עליו לאסוף 550,000 מכלים ולמחזר 495,000 מכלי משקה.

2.      החל מיום 1.1.2016, במקרה של אי עמידה ביעד איסוף שנתי של 55% מכלל מכלי המשקה הגדולים ששווקו בשנה מסוימת על ידי כלל היצרנים – כלומר מצרפי לכלל היצרנים והיבואנים – יודיע על כך השר להגנת הסביבה בהודעה שתפורסם ברשומות והוראות חוק הפיקדון, ובכלל זה הטלת פיקדון, יחולו גם על מכלי משקה גדולים.

3.      במקרה בו מגיעים ליעד איסוף שנתי מצרפי של 47% לפחות, רשאי השר לדחות את מועד התחולה של תחולת חוק הפיקדון על מכלי משקה גדולים וכן לקבוע תנאים לתחולת הוראות החוק.

כיצד מציגים היצרנים והיבואנים את הנתונים על יישום חוק הפיקדון?

הממונה על חוק הפיקדון במשרד להגנת הסביבה פרסם נוהל דיווח וגיליון אקסל המופיעים באתר האינטרנט של המשרד.  בגיליון יש למלא מכירות מכלים, שמות חברות האיסוף, מספר מכלים שנאספו, שמוחזרו ועוד.

מתי מציגים היצרנים והיבואנים את הדיווח?

לפי החוק, על היצרנים והיבואנים לדווח מדי רבעון על יישום החוק ומדי שנה להציג דוח שנתי מבוקר וחתום על ידי רואה חשבון עד סוף חודש יוני עבור השנה הקודמת.

לדוגמה – דיווח שנתי מבוקר ליישום החוק בשנת 2016 מוגש לממונה במשרד להגנת הסביבה בסוף חודש יוני 2017.

מי אחראי לדווח למשרד להגנת הסביבה על יישום החוק?

לפי החוק, האחריות מוטלת על היצרנים והיבואנים. חלקם מדווחים באופן זה.

בפרקטיקה של השנים האחרונות ישנן שתי חברות שנותנות שירותים עבור יצרנים ויבואנים להעברת דיווחיהם לממונה על חוק הפיקדון – חברת אל"ה וחברת אסופתא.

האם לחברות אלו מעמד בחוק?

לחברות אלו אין מעמד בחוק.  הן אינן תאגידי מיחזור בעלי רישיון מכוח חוק הפיקדון, הן אינן יצרן ויבואן ואינן מפעלי מיחזור.

כיצד בודק ומבקר הממונה במשרד להגנת הסביבה את העמידה ביעדים?

לשם קביעה מהימנה מהו שיעור האיסוף של מכלי המשקה הגדולים, המשרד בדק באמצעות פירמת רו"ח חיצונית את הדיווח השנתי המבוקר המוגש לו, ואימת את הנתונים המוצגים מול אסמכתאות תומכות – כמו אישורי רו"ח, הצהרות שונות, ניירות עבודה, תעודות שקילה מחברות איסוף ומיחזור, רשימוני ייצוא של חברות המיחזור.

בהמשך, נערכו סיכומי משקל והשוואות דיווחים, הצלבות נתונים, נבדקו סבירויות כגון השוואה לנתוני שנים ורבעונים קודמים, סבירויות משקל וסטטיסטיקה, נבדקו נתוני שקילות מבחינת תאריכים, שעות ומספרי משאיות, היעדר כפילויות ועוד.

האם זו דרך מקובלת?

זוהי ביקורת אופיינית ומעוגנת בסמכויות המנהליות המוקנות לממונה על חוק הפיקדון בחוק, לרבות הזדמנות לגורמים המבוקרים להשמיע טענותיהם בעניין.

מה מציג כעת הממונה על חוק הפיקדון?

הממונה על חוק הפיקדון מציג כעת את תוצאות הביקורת על דיווחי היצרנים והיבואנים של מכלי המשקה הגדולים, המדווחים באמצעות חברת אל"ה, לגבי יישום החוק לשנת 2016 ואת אחוז האיסוף הכלל משקי שאותו הוא קבע לשנת 2016.

הממצאים הסופיים לגבי שיעור האיסוף של מכלי משקה גדולים לשנת 2016 הם הבסיס להחלטת השר בנושא הטלת/אי הטלת פיקדון על מכלים גדולים.

מהן תוצאות הביקורת ומהן המלצות הממונה על חוק הפיקדון לשר?

לפי הביקורת שערך הממונה על חוק הפיקדון על דיווחי היצרנים והיבואנים המדווחים באמצעות חברת אל"ה נאספו 44.13% מהמכלים הגדולים שנמכרו לשנת 2016 ומוחזרו 30% מהאיסוף שהוכר.

יחד עם זאת, אחוזי האיסוף והמיחזור לפי חוק הפיקדון הם מצרפיים, נבדקים על כלל השוק ולא רק על דיווח אל"ה. המלצת הממונה נשענת גם על דיווחי אסופתא ואחרים וגם על מכלי משקה גדולים שנשלחו להפקת אנרגיה (RDF). המלצת הממונה באשר ליעד האיסוף המצרפי לכלל המשק היא 51.46%.

באיזה תחום נמצאת המלצת הממונה על חוק הפיקדון לשר?

המלצת הממונה באשר ליעד האיסוף המצרפי היא מעל 47%, ועל כן לפי חוק הפיקדון רשאי השר לדחות את מועד התחולה של תחולת חוק הפיקדון על מכלי משקה גדולים וכן לקבוע תנאים לתחולת הוראות החוק.

מהי משמעות אי עמידה ביעד הפרטני של 55% מבחינת קנסות? האם היצרנים והיבואנים עמדו ביעדים שנקבעו בחוק הפיקדון?

היצרנים והיבואנים לא עמדו ביעד האיסוף הפרטני של 55%. יצרן ויבואן שלא עמד ביעד האיסוף השנתי של 55%, יידרש לשלם לקרן לשמירת הניקיון סך של 60 אגורות בשל כל מכל משקה גדול שלא אסף בהתאם לאותו יעד.

לפיכך, הממונה יפעל להטלת קנסות שעשויים להגיע לכ-48 מיליון שקל במצטבר על היצרנים והיבואנים של מכלי משקה גדולים בישראל.

האם היו פערים בין דיווחי המבוקרים לדוחות רואי החשבון החיצוניים שנעשו עבור המשרד?

לפי דיווחי חברת אל"ה נאספו מכלי משקה גדולים בהיקף שמעל 60% עבור לקוחותיה ואחוז דומה הועבר למיחזור.

מדוע יש הבדל בין אחוז האיסוף שהוצג בדיווח המבוקרים לבין אחוז האיסוף שהכיר בו הממונה?

עיקר הפער נעוץ בדיווח של 7,186 טונות מיכלי משקה גדולים שנאספו ומוחזרו על ידי חברה אחת ללא הצגת אסמכתאות תומכות. 7,186 טונות שהם מעל 40% מסך האיסוף עליו דווחה חברת אל"ה. לבסוף, הכירה הביקורת ב-2,141 טונות בלבד, בהסתמך על תעודות ייצוא.

לאן נעלמו 5,000 טונות מכלי משקה?

5,000 הטונות הנותרים – שעבורם לא הוצגו אסמכתאות תומכות ולא הוכרו על ידי הביקורת – נמצאים תחת חקירת צח"מ (צוות חקירה מיוחד), הכולל את המשרד להגנת הסביבה, מכס ומע"מ ומשטרת ישראל. לפיכך, מטבע הדברים, לא נוכל להרחיב בנקודה זו.

מהו הרכב נתוני האיסוף של מכלי משקה גדולים לשנת 2016?

הממונה, באמצעות הביקורת, הכיר בנתוני האיסוף בדיווח אל"ה ב-12,307 טונות שהם כ-325.6 מיליון מכלי משקה גדולים, כמפורט:

א.         איסוף ממחזוריות 7,421 טונות

ב.         איסוף מתחנות מעבר 3,505 טונות

ג.          איסוף מתחנות מעבר ל-RDF והעברה להפקת אנרגיה 700 טונות

ד.         איסוף מפח כתום לפסולת אריזות 682 טונות.

בנוסף הכיר הממונה בשלב זה:

ה.         מכלי משקה גדולים שהועברו ל RDF ולא הוכרו לדיווח חברת אל"ה – 2,030 טונות.

ו.          איסוף אסופתא ואחרים: כ-300 טונות (טרם ביקורת עומק, שתתרחש בשבועות הקרובים).

מהו אחוז המיחזור לשנת 2016?

לפי חוק הפיקדון, יעד המיחזור הוא 90% מתוך אחוז האיסוף של מכלי המשקה הגדולים.

לדוגמה – אם יצרן מכר 1,000,000 מכלי משקה גדולים עליו לאסוף 550,000 מיכלים ולמחזר 495,000 מכלי משקה.

לפי דוח הביקורת הוכרו ליצרני ויבואני מכלי המשקה הגדולים בדוח ביקורת אל"ה 44.13% איסוף, ולכן יש להציג מתוכם מיחזור של 90% .

הביקורת הכירה בדוח בכ-30% מיחזור מהאיסוף בהתבסס על דוחות שקילה ממפעלי מיחזור וייצוא למיחזור, כלומר פער של 60% מיעד המיחזור.

האם יש קנס כספי גם על אי עמידה ביעד המיחזור?

לפי החוק ניתן להטיל עיצום כספי על כל יצרן ויבואן בסך כ-60,000 שקל על אי עמידה ביעד המיחזור.

כמה עלתה ביקורת דיווח חברת אל"ה לשנת 2016?

כ-60 אלף שקל. למשרד הסכם מסגרת עם משרד רו"ח בהיקף של כ-400 אלף שקל, והסכום הוא חלק מסעיף זה.

האם המשרד ביקר את דיווחי חברת אסופתא לשנת 2016?

ביקורת ראשונית על דיווחי חברת אסופתא ויצרנים ויבואנים המדווחים בעצמם נעשתה. ביקורת עומק תחל בימים הקרובים.

מדוע בחר המשרד להגנת הסביבה לפרסם במועד זה את ממצאי איסוף ומחזור מכלי המשקה הגדולים?

כאמור, שנת 2016 הייתה השנה הראשונה לבחינת ההסדר על מכלי משקה גדולים. הדיווחים השנתיים המבוקרים על איסוף ומיחזור מכלי משקה גדולים לשנת 2016 הועברו לממונה בסוף חודש יוני 2016.

במהלך השנה האחרונה ערך המשרד באמצעות משרד רו"ח ימין-ג'ורג'י ביקורת על דיווחי היצרנים והיבואנים המדווחים באמצעות חברת אל"ה מפאת היקף הדיווח של חברה זו.

פרסום

הביקורת הייתה מעמיקה ומורכבת, ובמהלכה אף נפתחה חקירת צח"מ – משטרה מכס ומע"מ והמשרד להגנת הסביבה – בנוגע לחלק מהדיווח. השר התחייב להודיע את החלטתו בנושא עד סוף חודש מאי 2018.

האם ייחשף הדוח במלואו?

המשרד מפרסם כעת את הנתונים המצרפיים העולים בדו"ח תוך השחרת פרטים פרטניים המעידים על היקפי הפעילות של חברה ספציפית. מתוך הכרה בחשיבות הציבורית בפרסום כמויות האיסוף והמיחזור, הוחלט על השחרת שמות החברות האוספות והממחזרות כך שלא ניתן לקשור בין כמויות האיסוף והמיחזור לבין החברה עצמה.

את פרסום שאר המידע יש לבחון בכפוף לכל דין, כך שייבחנו גם היבטים של סודות מסחריים וסייגים נוספים.

מדוע לא פרסם המשרד עד עכשיו את דוח הביקורת והמלצת הממונה על חוק הפיקדון לשר להגנת הסביבה?

דוח ביקורת והמלצת הממונה על חוק הפיקדון הועברו לשר להגנת הסביבה בסוף חודש מרץ 2018 לשם קבלת החלטתו.  השר התחייב להודיע על החלטתו עד סוף חודש מאי 2018.

הדוח שהוגש לשר הוא מורכב, וכולל נתונים ומידע מגורמים שונים, ובהם  יצרני מכלי המשקה, תאגידי האיסוף והמיחזור, תחנות מעבר, רשויות מקומיות ומתקני מיחזור. חלק מהממצאים מבוססים על אומדנים סטטיסטיים אשר ניתנים לחישוב בשיטות שונות. השר קיים דיונים מעמיקים עם אנשי המקצוע, ובנסיבות העניין עמדתו הייתה כי אין לפרסם את הדוח או את מסקנותיו שכן הדבר ישבש את הליך קבלת ההחלטות של המשרד ובחינתו על ידי השר.

גם בית המשפט העליון, במסגרת בחינת עתירות שהוגשו בנושא זה, סבר כי אין מקום להתערב ויש לאפשר למשרד להגנת הסביבה ולשר להגנת הסביבה להשלים את תהליך קבלת ההחלטות בלוח הזמנים האמור.

*החלטה מיום 12.3.18 בבג"צ 9864/17; 880/18 אסופתא תאגיד מיחזור בע"מ ואח' נ' השר להגנת הסביבה ואח'.

בעבר פורסם בתקשורת על דוח ביקורת פנימי שערך המשרד והציג נתונים אחרים.

טיוטה ראשונית של דוח הביקורת על דיווחי חברת אל"ה הודלפה – יש להניח כי מתוך מטרה לפגוע בהליך הביקורת עוד טרם סיום כל הבדיקות הנדרשות.

טיוטה זו אינה מהווה בסיס מהימן לקביעה מהו שיעור האיסוף של מכלי המשקה הגדולים לשנת 2016, ויותר מכך, זהו מעשה בלתי אחראי כלפי כלל הציבור והמשק הישראלי.

מה ההבדלים בין דוח הביקורת הסופי המוצג כעת לבין הנתונים בטיוטת הדוח שהודלף?

במהלך הביקורת נדרש הממונה על החוק הפיקדון לתת דעתו למספר סוגיות עליהן הצביעה הביקורת. בטיוטת הדוח שהודלף, הביקורת הציגה את הממצאים בהסתמך על האפשרויות המחמירות ביותר.

ההחלטות שקיבל הממונה מבוססות ומפורטות והביאו להכרה באחוז האיסוף המפורסם כעת.

ההחלטות שהתקבלו הן בתחומים הבאים:

א.      הכרה בכ-2,000 טונות מהנקודה הירוקה בהתבסס על תעודות ייצוא נוספות שהוצגו לעומת כ-1,000 טונות עקב קבלת רשימוני יצוא נוספים כפי שהוצג בטיוטת הביקורת.

ב.      אישור אחוז מוכר במחזוריות למכלי משקה גדולים – לינואר – יוני 2016 85% , לחודשים יולי – דצמבר 74.8% לעומת 75% לכל השנה כפי שהוצג בטיוטת הביקורת.

ג.       אישור אחוז מכלי משקה מתחנות מעבר – הוכרה סטטיסטיקה שונה בין תחנות מעבר עקב שונות בין תחנות המעבר לפי הסטטיסטיקות שהציגה חברת אל"ה, שנעה בין 90% לבין 100%, לעומת סטטיסטיקה בסך 90% לכלל התחנות כפי שהוצג בטיוטת הביקורת.

ד.      החלטה בדבר משקל משוקלל למיכל משקה גדול בסך 37.793 גרמים, לעומת חישוב 40.86 גרמים למיכל מינואר עד יולי וחישוב 37.793 גרמים לשאר השנה כפי שהוצג בטיוטת הביקורת.

ה.      הכרה בחלק מהאיסוף של אחת החברות כאיסוף מתחנת מעבר בהתבסס פירוטי שקילות מתאימים.

מה לגבי דיווח על איסוף לשנת 2017?

לפי החוק, נתונים שנתיים מבוקרים יוגשו לממונה בסוף חודש יוני 2018. לאחר מכן ניתן יהיה לבצע ביקורת מהימנה, כפי שנעשה על נתוני דיווח לשנת 2016.

הנתונים הלא מבוקרים מצביעים על אחוז איסוף דומה לאחוז האיסוף לשנת 2016 – מעל 50%. אך כאמור, אלה רק אינדיקציות ראשוניות, ויש לחכות לקבלת כל הדוחות המבוקרים וביצוע הביקורת המקיפה.